weg met bureaucratie?
Geplaatst: 15 aug 2012 12:24
Het wordt een lang artikel, maar ik heb er geen link van.
(ook bedoeld voor hen die denken dat PVV en VVD een antwoord zijn)
Aandacht graag voor het deel over Griekenland.
HEADLINE: Leve de bureaucratie!
BYLINE: Tekst Ralph Bollmann
BODY:
Het is makkelijk schelden op de ambtenaren met hun regeltjes. Maar als
ze de regels opzijschuiven, &discReturn;is de ramp niet te overzien.
Spotten met bureaucratie: gemakkelijker kun je niet scoren. In de
Duitse versie van Wikipedia staat als eerste definitie die uit Meyers
'Konversationslexikon' van 1894: "Omschrijving van een kortzichtige en
bekrompen ambtenarenkliek, bij wie het ontbreekt aan begrip voor de
praktische behoeften van het volk."
In het Engels geldt red tape zo ongeveer als het Kwaad zelve. Toch was
het rode lint waarmee de Spaanse bezetter onder keizer Karel V
belangrijke van onbelangrijke akten uit de Nederlandse 'koloniën'
scheidde exact het tegendeel: het was een instrument om het bestuur
van het Habsburgse reuzenrijk efficiënter te maken en niet te doen
verzuipen in futiliteiten.
Het loont de moeite om de Duitse socioloog Max Weber (1864-1920) erop
na te slaan. Wie in zijn monumentale werk 'Gezag en bureaucratie'
(Wirtschaft und Gesellschaft) het beroemde hoofdstuk over bureaucratie
leest, verbaast zich over het pathos waarmee de auteur het 'raderwerk
van de technocratische rede' verdedigt. Weber ziet het bureaucratische
principe als de rationeelste vorm van machtsuitoefening, gewoonweg
onmisbaar voor grootschalig bestuur. Hij stelt dat 'men slechts de
keus [heeft] tussen bureaucratie en dilettantisme'.
Voor Weber betekent bureaucratie dat beleid volgens algemeen geldende
principes wordt uitgevoerd, waarbij de bevoegdheden duidelijk zijn
afgebakend, en de burger bezwaar kan maken of in beroep kan gaan bij
hogere instanties. De onvrijheid die het individu ervaart in de
traditionele machtssystemen van de feodale tijd bestaat hier niet. Ook
de willekeur van de dictatuur blijft ons dankzij de bureaucratie
bespaard.
Lang leken de ideeën van Max Weber uit de tijd. Grootschalige
bestuursstructuren waren iets uit het verleden. Klein en beweeglijk
moesten organisaties nu zijn, losgeweekt van starre hiërarchieën en
uniforme richtlijnen. De dienaar van de staat, om nog even in het
publieke domein te blijven, moest dienaar van de burger worden.
Dat daarin twee elementaire denkfouten zitten, leek niemand op te vallen.
Ten eerste handelt de staat, al zijn de omgangsvormen nog zo
vriendelijk, als heerser. Ook als de staat van een paspoort een
'product' maakt dat te koop is bij de afdeling 'burgerzaken', dan nog
kan de consument niet naar een concurrent aan de overkant lopen.
Verder geldt dat als de overheid iemand een gunst gaat verlenen, vaak
iemand anders wordt benadeeld. Krijgt een huiseigenaar zijn
bouwvergunning voor een nieuwe garage langs 'onbureaucratische' weg,
dan moet de buurman die zijn uitzicht ziet aangetast dat ongevraagd
dulden. Als alle burgers eisen dat de staat zo flexibel omgaat met hun
verzoeken en niet moeilijk doet over regeltjes, dan leidt dat tot veel
conflicten. Nu al roept elk groter bouwproject woedende protesten op.
Bureaucratie wordt graag tegenover democratie geplaatst. En de
ambtenaar is dan de tegenstrever van wat het volk wil. Volgens die
opvatting zou het ons allemaal veel beter gaan als flexibel handelende
ondernemers aan de behoeften van de individuele burger tegemoetkomen.
Het tegendeel is waar: de democratie en de rechtsstaat hebben een
apparaat nodig dat de tot wet verheven meerderheidsbesluiten doorvoert
en dat daarbij vooral niet creatief te werk gaat. De rechtsstaat maakt
de macht van de meerderheid mogelijk en stelt er tegelijkertijd
grenzen aan. Daarvoor is een geformaliseerde bureaucratie nodig, die
zorgt dat de door de soevereine macht aangenomen wetten strikt worden
nageleefd, en zich verzet tegen een regime van willekeur dat allerlei
'maatregelen' doorvoert, zelfs als wordt beweerd dat die de echte of
vermeende wil van het volk weerspiegelen. Bureaucratie is geen
voldoende, maar wel een noodzakelijke voorwaarde voor het functioneren
van de democratie. â ¶
Een professioneel bestuur is een fundament onder de rechtsstaat. Het
behoedt ons voor gevaren en voor willekeur. Het bepaalt wie welke
rechten heeft. Generaliserende kritiek op de bureaucratie is daarom
nogal kortzichtig.
Wie zich beklaagt over al die paperassen die hij bij het loket moet
laten zien, vergeet dat deze documenten wel de weg effenen naar de
gewenste dienst. En zo niet, dan kan de burger met behulp van die
documenten bij de bestuursrechter verhaal halen.
De ironie wil dat het angstvallig volgen van bureaucratische
procedures de macht van bureaucraten niet uitbreidt, maar juist
inperkt. Als ambtenaren hun werk goed doen, worden ze als individuen
onzichtbaar. Bestuurders kunnen alleen dan hun macht botvieren op de
burger als ze buiten de exact gedefinieerde speelruimte van de
rechtsstaat treden, om vanuit hun eigen machtspositie op 'behoeften'
in te gaan. Dan krijg je Siciliaanse toestanden.
In de 'mislukte staten' van de Europese Unie is het juist een gebrek
aan bureaucratie dat ertoe geleid heeft dat democratie en rechtsstaat
onderontwikkeld zijn gebleven. Als het parlement in Athene een
belastingwet aanneemt, geldt die in Griekenland net zomin als dat je
in een Siciliaans dorp iets hebt aan de burgerrechten die de
Italiaanse grondwet je op papier geeft.
Anno 2012 wekt niet alleen Webers loflied op de bureaucratie
verbazing. Hij stelt ook dat de betekenis van bureaucratie ver buiten
de invloedssfeer van de staat gaat. Volgens Weber heeft vooral het
kapitalisme de behoefte geschapen aan een continu, strak
georganiseerd, intensief en betrouwbaar bestuur: het een kan niet
bestaan zonder het ander. Alleen kleine bedrijven zouden grotendeels
zonder bureaucratie kunnen.
Sterker nog, historisch gezien werd het kapitalisme pas mogelijk
dankzij de moderne bestuursstaat met zijn instituties. Voor die tijd
heersten traditionele machtssystemen, waarin volgens Weber niet alleen
de politieke macht, maar ook de toegang tot economische hulpbronnen
verdeeld werd door de heerser. Mensen waren afhankelijk van wie boven
hen gesteld was. Wie heerser werd, wie boer en wie ambachtsman, werd
bepaald door de plaats waar je geboren werd. Ruilhandel en een
bescheiden geldcirculatie verliepen via de gebaande paden van wie
elkaar kende en wie van een ander afhankelijk was. Die relaties
zorgden ervoor dat mensen elkaar voldoende vertrouwden om te kunnen
handelen, daarvoor hadden zij de staat en zijn bestuur niet nodig.
Pas toen de politieke en economische verhoudingen dynamischer werden,
ontstond de bureaucratie. Het begon heel geïsoleerd in enkele
Noord-Italiaanse stadsrepublieken, waar vroege vormen van kapitalisme
ontstonden. Het feodalisme maakte daar plaats voor geformaliseerd
bestuur, zij het aanvankelijk nog onder toezicht van plaatselijke
regenten. Dit formele bestuur breidde zich in de achttiende eeuw uit
toen ook grotere staten onder het verlicht absolutisme voorspelbare
administratieve procedures invoerden. Ze wilden zo de economische
ontwikkeling stimuleren. Het kapitalisme raakte dus niet vanzelf in
zwang; er is eerder sprake van invoering door overheden, in een taai
gevecht van decennia. Het verzet daartegen begon met de boeren. Zij
wilden zich niet zonder slag of stoot blootstellen aan concurrentie.
Maar ook ambachtslieden in de steden waren niet van zins om hun
protectionistische gilden op te geven. Allemaal verzetten ze zich
tegen de hervormingen die de bureaucratie doorvoerde.
Ondanks alles blijft de werking van de bureaucratie een succesverhaal.
Het is het snorren en gonzen van een perfect geoliede bestuursmachine
dat Max Weber in de oren klonk toen hij zijn lofzang op de
superioriteit van de bureaucratische heerschappij schreef.
De enorme inhaalslag die het industriële nakomertje Duitsland maakte
tijdens de lange negentiende eeuw was voor een groot deel aan de
bureaucratie te danken. â ¶
Bijna op het hele vasteland van Europa schiepen ambtenaren een
uniforme markt, met een door de staat flink bevorderde infrastructuur.
De speelruimte voor het economisch handelen wordt, en dat geldt nu
even goed als toen, bepaald door de politiek en het openbaar bestuur.
In de negentiende eeuw schiepen zij de nationale staten waarbinnen
bedrijven konden gedijen. Die natiestaten waren zeker niet
'natuurlijker' dan het zich verenigende Europa waartegen ze nu soms
worden afgezet.
Griekenland laat duidelijk zien wat een gebrek aan bureaucratie
betekent. In de eerste helft van de negentiende eeuw verliet het land
het uit vele volken bestaande Ottomaanse rijk en werd het
onafhankelijk. Griekenland maakte daardoor niet mee hoe het
overgebleven deel van Turkije zich honderd jaar later ontwikkelde tot
een moderne staat.
Terwijl onze politieke elites opgewonden debatteerden over de vraag of
de Turkse staat wel rijp was voor toetreding tot de Europese Unie,
zagen ze de gebreken van Griekenland volledig over het hoofd toen dat
land lid werd van de muntunie een land dat voor een deel nog niet eens
als staat is georganiseerd. Intussen dweepten onze elites met de
ruïnes van de Griekse beschaving die duizenden jaren geleden ten onder
was gegaan. Pas later kregen ze oog voor de cliëntelistische structuur
van het huidige Griekenland, een land dat is opgedeeld door clans en
hun vrienden. Alleen aan de oppervlakte leken die clans op partijen
naar westers voorbeeld.
De wijdverbreide diagnose dat Griekenland te veel bureaucratie heeft,
is daarom misleidend. Over de omvang van dat ambtenarenapparaat zijn
geen betrouwbare uitspraken te doen, de getallen variëren afhankelijk
van wat je onder overheidssector verstaat. Volgens de Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de International
Labour Organization (ILO) lijkt niet de omvang van het
ambtenarenapparaat het probleem, maar de scheve verdeling van
middelen, de miserabele scholing van veel ambtenaren en vooral het
gebrekkig naleven van bureaucratische principes. Ambtenarenbanen
worden gegund aan wie loyaal is aan een politicus, niet aan wie het
meest gekwalificeerd is. Er bestaat geen begrip voor de noodzaak om de
overheid te laten werken volgens vaste procedures, hoewel dat een
voorwaarde is voor een succesvolle economie en een functionerende
democratie.
Sommige Grieken jammeren nu dat ze hun politieke zelfbeschikking
verliezen maar die hadden ze toch al niet. Want zelfs als het
parlement in Athene besluiten neemt buiten het old boys'-netwerk om,
dan zou er nog niemand zijn om die ook uit te voeren.
Anders is de situatie in de Romaanse landen met hun sterke
bureaucratische traditie. Juist het voorbeeld van Italië laat zien hoe
belangrijk het voor het functioneren van het openbaar bestuur is om
over een langere periode de juiste mentaliteit te kweken. Waar al in
de achttiende eeuw het verlichte bestuur van de Habsburgers heerste in
Toscane en Lombardije, later ook in Venetië functioneert de staat tot
op heden redelijk. Dat geldt ook voor het vroegere koninkrijk
Piemonte-Sardinië, dat zich al vroeg richtte op bestuurlijke principes
uit Frankrijk.
Maar in het zuiden van Italië konden of wilden de Habsburgers en
Bourbons de bureaucratisering niet doorvoeren. Daar bleef het bij
feodale vormen van zelforganisatie die vloeiend overgaan in
maffia-achtige structuren, waarvoor de term 'georganiseerde misdaad'
nog te vriendelijk is. Men opereert graag langs de overheid heen om de
orde te handhaven met niet-bureaucratische middelen bij voorkeur door
te dreigen met geweld. Die dreiging moet dan natuurlijk af en toe ook
worden waargemaakt. Overbodig om te zeggen dat zo'n onbureaucratische
cultuur geen investeerders aantrekt.
Met deze kleine mentaliteitsgeschiedenis in het achterhoofd wekt het
verbazing hoe ver de EU-bureaucratie in Brussel is gekomen in haar
inspanningen om normen vast te stellen. â ¶
Vooral als je bedenkt dat een bijzonder slank Brussels apparaat deze
procedures coördineert. Voor de Europese Commissie werken maar 32.000
mensen, minder ambtenaren dan de gemeente München heeft.
Ook eerdere succesvolle imperia slaagden met zo weinig ambtenaren:
volgens moderne schattingen redde het Romeinse Rijk het ook met
dertigduizend ambtenaren voor het hele Middellandse Zeegebied. Het
Britse Rijk regeerde met duizend ambtenaren het hele gebied van het
huidige India, Pakistan en Bangladesh. Hun vermogen om de vrede te
bewaren dankten deze wereldrijken aan hun levensbeschouwelijke
neutraliteit; ze waren bereid verschillende culturen op te nemen. Maar
het is bovenal de anonieme, bureaucratische machinerie die deze
imperia deed werken. Zo'n bestuurlijk apparaat is, meer dan welke
andere instelling ook, in staat om de problemen van een complexe
maatschappij te managen. Weliswaar hebben deze technocratische
mechanismen van crisisbeheersing een erg slechte reputatie bij het
publiek, en weet iedere politicus die roept om minder bureaucratie
zich verzekerd van applaus technocraten gaan door voor koud en
harteloos. Maar het is juist de ongevoeligheid van het staatsapparaat
die het uiteindelijk menslievend maakt.
Alleen doordat de Romeinse ambtenaren zich bij de bouw van wegen en
waterleidingen niets aantrokken van plaatselijke gevoeligheden, kon de
bevolking van het Romeinse Rijk overal van een goede infrastructuur
profiteren. Omdat het Romeinse muntsysteem niet of slechts
gedeeltelijk rekening hield met regionale omstandigheden, kon een
grote economische eenheid ontstaan die bijna alle betrokkenen voordeel
opleverde.
De voorbeelden laten zien dat de bureaucratische cultuur van een land
iets is van lange duur. Waarom functioneert het bestuur in Nederland
beter dan dat in Griekenland? Waarom is Milaan succesvoller dan
Palermo? Of Stuttgart slagvaardiger dan Berlijn? Met statistieken
alleen is dat net zo min te verklaren als met een blik in de
wetboeken. Dat maakt verandering ook zo moeilijk.
De grootste kans op verandering is er in crisissituaties, als
politieke of economische ineenstorting de noodzaak van hervorming
opeens blootlegt. Zo ontstond Pruisen opnieuw na de ineenstorting in
1806 (toen Napoleon de Pruisische legers versloeg, red.) en het
moderne Turkije na de val van het Ottomaanse Rijk.
Een benevolent Empire (goedertieren rijk) naar voorbeeld van Rome,
Engeland of de Europese Unie kan zo'n transformatie bevorderen.
Voorwaarde is dat lokale tradities er al enigszins bij aansluiten. Zo
was een bureaucratie naar westers model in het Duitsland van 1945
gemakkelijker te installeren dan in het Irak van 2003.
Een stabiele democratie en een goed functionerende markteconomie
kunnen niet zonder bureaucratie. Misschien begrijpen de demonstranten
van de Occupy-beweging dit verband instinctief beter dan anderen,
wanneer ze min of meer willekeurig protesteren tegen particuliere
financiële concerns én staatsinstellingen. Met hun anarchistische neus
herkennen ze feilloos het verband dat Weber legt tussen kapitalisme en
bureaucratie. Het zijn broer en zus. Niet omdat de staat zich heeft
uitgeleverd aan het financiële systeem, maar omdat hij het zelf heeft
geschapen.
Protest tegen het grote bureaucratische bouwwerk komt voort uit een
menselijke behoefte die sinds het begin van de bureaucratisering
steeds weer uitbarst. Kortzichtig blijft het. Zonder bureaucratie is
noch politieke, noch economische vrijheid mogelijk. â
Ralph Bollmann is correspondent economie in Berlijn voor de
Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, http://www.ralph-bollmann.de" onclick="window.open(this.href);return false;
Dit is een ingekorte versie uit Merkur. Deutsche Zeitschrift für
europäisches Denken, uitgave 755, april 2012, http://www.online-merkur.de" onclick="window.open(this.href);return false;
Vertaling: Dimphy Smeets, Gerbert van Loenen
(ook bedoeld voor hen die denken dat PVV en VVD een antwoord zijn)
Aandacht graag voor het deel over Griekenland.
HEADLINE: Leve de bureaucratie!
BYLINE: Tekst Ralph Bollmann
BODY:
Het is makkelijk schelden op de ambtenaren met hun regeltjes. Maar als
ze de regels opzijschuiven, &discReturn;is de ramp niet te overzien.
Spotten met bureaucratie: gemakkelijker kun je niet scoren. In de
Duitse versie van Wikipedia staat als eerste definitie die uit Meyers
'Konversationslexikon' van 1894: "Omschrijving van een kortzichtige en
bekrompen ambtenarenkliek, bij wie het ontbreekt aan begrip voor de
praktische behoeften van het volk."
In het Engels geldt red tape zo ongeveer als het Kwaad zelve. Toch was
het rode lint waarmee de Spaanse bezetter onder keizer Karel V
belangrijke van onbelangrijke akten uit de Nederlandse 'koloniën'
scheidde exact het tegendeel: het was een instrument om het bestuur
van het Habsburgse reuzenrijk efficiënter te maken en niet te doen
verzuipen in futiliteiten.
Het loont de moeite om de Duitse socioloog Max Weber (1864-1920) erop
na te slaan. Wie in zijn monumentale werk 'Gezag en bureaucratie'
(Wirtschaft und Gesellschaft) het beroemde hoofdstuk over bureaucratie
leest, verbaast zich over het pathos waarmee de auteur het 'raderwerk
van de technocratische rede' verdedigt. Weber ziet het bureaucratische
principe als de rationeelste vorm van machtsuitoefening, gewoonweg
onmisbaar voor grootschalig bestuur. Hij stelt dat 'men slechts de
keus [heeft] tussen bureaucratie en dilettantisme'.
Voor Weber betekent bureaucratie dat beleid volgens algemeen geldende
principes wordt uitgevoerd, waarbij de bevoegdheden duidelijk zijn
afgebakend, en de burger bezwaar kan maken of in beroep kan gaan bij
hogere instanties. De onvrijheid die het individu ervaart in de
traditionele machtssystemen van de feodale tijd bestaat hier niet. Ook
de willekeur van de dictatuur blijft ons dankzij de bureaucratie
bespaard.
Lang leken de ideeën van Max Weber uit de tijd. Grootschalige
bestuursstructuren waren iets uit het verleden. Klein en beweeglijk
moesten organisaties nu zijn, losgeweekt van starre hiërarchieën en
uniforme richtlijnen. De dienaar van de staat, om nog even in het
publieke domein te blijven, moest dienaar van de burger worden.
Dat daarin twee elementaire denkfouten zitten, leek niemand op te vallen.
Ten eerste handelt de staat, al zijn de omgangsvormen nog zo
vriendelijk, als heerser. Ook als de staat van een paspoort een
'product' maakt dat te koop is bij de afdeling 'burgerzaken', dan nog
kan de consument niet naar een concurrent aan de overkant lopen.
Verder geldt dat als de overheid iemand een gunst gaat verlenen, vaak
iemand anders wordt benadeeld. Krijgt een huiseigenaar zijn
bouwvergunning voor een nieuwe garage langs 'onbureaucratische' weg,
dan moet de buurman die zijn uitzicht ziet aangetast dat ongevraagd
dulden. Als alle burgers eisen dat de staat zo flexibel omgaat met hun
verzoeken en niet moeilijk doet over regeltjes, dan leidt dat tot veel
conflicten. Nu al roept elk groter bouwproject woedende protesten op.
Bureaucratie wordt graag tegenover democratie geplaatst. En de
ambtenaar is dan de tegenstrever van wat het volk wil. Volgens die
opvatting zou het ons allemaal veel beter gaan als flexibel handelende
ondernemers aan de behoeften van de individuele burger tegemoetkomen.
Het tegendeel is waar: de democratie en de rechtsstaat hebben een
apparaat nodig dat de tot wet verheven meerderheidsbesluiten doorvoert
en dat daarbij vooral niet creatief te werk gaat. De rechtsstaat maakt
de macht van de meerderheid mogelijk en stelt er tegelijkertijd
grenzen aan. Daarvoor is een geformaliseerde bureaucratie nodig, die
zorgt dat de door de soevereine macht aangenomen wetten strikt worden
nageleefd, en zich verzet tegen een regime van willekeur dat allerlei
'maatregelen' doorvoert, zelfs als wordt beweerd dat die de echte of
vermeende wil van het volk weerspiegelen. Bureaucratie is geen
voldoende, maar wel een noodzakelijke voorwaarde voor het functioneren
van de democratie. â ¶
Een professioneel bestuur is een fundament onder de rechtsstaat. Het
behoedt ons voor gevaren en voor willekeur. Het bepaalt wie welke
rechten heeft. Generaliserende kritiek op de bureaucratie is daarom
nogal kortzichtig.
Wie zich beklaagt over al die paperassen die hij bij het loket moet
laten zien, vergeet dat deze documenten wel de weg effenen naar de
gewenste dienst. En zo niet, dan kan de burger met behulp van die
documenten bij de bestuursrechter verhaal halen.
De ironie wil dat het angstvallig volgen van bureaucratische
procedures de macht van bureaucraten niet uitbreidt, maar juist
inperkt. Als ambtenaren hun werk goed doen, worden ze als individuen
onzichtbaar. Bestuurders kunnen alleen dan hun macht botvieren op de
burger als ze buiten de exact gedefinieerde speelruimte van de
rechtsstaat treden, om vanuit hun eigen machtspositie op 'behoeften'
in te gaan. Dan krijg je Siciliaanse toestanden.
In de 'mislukte staten' van de Europese Unie is het juist een gebrek
aan bureaucratie dat ertoe geleid heeft dat democratie en rechtsstaat
onderontwikkeld zijn gebleven. Als het parlement in Athene een
belastingwet aanneemt, geldt die in Griekenland net zomin als dat je
in een Siciliaans dorp iets hebt aan de burgerrechten die de
Italiaanse grondwet je op papier geeft.
Anno 2012 wekt niet alleen Webers loflied op de bureaucratie
verbazing. Hij stelt ook dat de betekenis van bureaucratie ver buiten
de invloedssfeer van de staat gaat. Volgens Weber heeft vooral het
kapitalisme de behoefte geschapen aan een continu, strak
georganiseerd, intensief en betrouwbaar bestuur: het een kan niet
bestaan zonder het ander. Alleen kleine bedrijven zouden grotendeels
zonder bureaucratie kunnen.
Sterker nog, historisch gezien werd het kapitalisme pas mogelijk
dankzij de moderne bestuursstaat met zijn instituties. Voor die tijd
heersten traditionele machtssystemen, waarin volgens Weber niet alleen
de politieke macht, maar ook de toegang tot economische hulpbronnen
verdeeld werd door de heerser. Mensen waren afhankelijk van wie boven
hen gesteld was. Wie heerser werd, wie boer en wie ambachtsman, werd
bepaald door de plaats waar je geboren werd. Ruilhandel en een
bescheiden geldcirculatie verliepen via de gebaande paden van wie
elkaar kende en wie van een ander afhankelijk was. Die relaties
zorgden ervoor dat mensen elkaar voldoende vertrouwden om te kunnen
handelen, daarvoor hadden zij de staat en zijn bestuur niet nodig.
Pas toen de politieke en economische verhoudingen dynamischer werden,
ontstond de bureaucratie. Het begon heel geïsoleerd in enkele
Noord-Italiaanse stadsrepublieken, waar vroege vormen van kapitalisme
ontstonden. Het feodalisme maakte daar plaats voor geformaliseerd
bestuur, zij het aanvankelijk nog onder toezicht van plaatselijke
regenten. Dit formele bestuur breidde zich in de achttiende eeuw uit
toen ook grotere staten onder het verlicht absolutisme voorspelbare
administratieve procedures invoerden. Ze wilden zo de economische
ontwikkeling stimuleren. Het kapitalisme raakte dus niet vanzelf in
zwang; er is eerder sprake van invoering door overheden, in een taai
gevecht van decennia. Het verzet daartegen begon met de boeren. Zij
wilden zich niet zonder slag of stoot blootstellen aan concurrentie.
Maar ook ambachtslieden in de steden waren niet van zins om hun
protectionistische gilden op te geven. Allemaal verzetten ze zich
tegen de hervormingen die de bureaucratie doorvoerde.
Ondanks alles blijft de werking van de bureaucratie een succesverhaal.
Het is het snorren en gonzen van een perfect geoliede bestuursmachine
dat Max Weber in de oren klonk toen hij zijn lofzang op de
superioriteit van de bureaucratische heerschappij schreef.
De enorme inhaalslag die het industriële nakomertje Duitsland maakte
tijdens de lange negentiende eeuw was voor een groot deel aan de
bureaucratie te danken. â ¶
Bijna op het hele vasteland van Europa schiepen ambtenaren een
uniforme markt, met een door de staat flink bevorderde infrastructuur.
De speelruimte voor het economisch handelen wordt, en dat geldt nu
even goed als toen, bepaald door de politiek en het openbaar bestuur.
In de negentiende eeuw schiepen zij de nationale staten waarbinnen
bedrijven konden gedijen. Die natiestaten waren zeker niet
'natuurlijker' dan het zich verenigende Europa waartegen ze nu soms
worden afgezet.
Griekenland laat duidelijk zien wat een gebrek aan bureaucratie
betekent. In de eerste helft van de negentiende eeuw verliet het land
het uit vele volken bestaande Ottomaanse rijk en werd het
onafhankelijk. Griekenland maakte daardoor niet mee hoe het
overgebleven deel van Turkije zich honderd jaar later ontwikkelde tot
een moderne staat.
Terwijl onze politieke elites opgewonden debatteerden over de vraag of
de Turkse staat wel rijp was voor toetreding tot de Europese Unie,
zagen ze de gebreken van Griekenland volledig over het hoofd toen dat
land lid werd van de muntunie een land dat voor een deel nog niet eens
als staat is georganiseerd. Intussen dweepten onze elites met de
ruïnes van de Griekse beschaving die duizenden jaren geleden ten onder
was gegaan. Pas later kregen ze oog voor de cliëntelistische structuur
van het huidige Griekenland, een land dat is opgedeeld door clans en
hun vrienden. Alleen aan de oppervlakte leken die clans op partijen
naar westers voorbeeld.
De wijdverbreide diagnose dat Griekenland te veel bureaucratie heeft,
is daarom misleidend. Over de omvang van dat ambtenarenapparaat zijn
geen betrouwbare uitspraken te doen, de getallen variëren afhankelijk
van wat je onder overheidssector verstaat. Volgens de Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de International
Labour Organization (ILO) lijkt niet de omvang van het
ambtenarenapparaat het probleem, maar de scheve verdeling van
middelen, de miserabele scholing van veel ambtenaren en vooral het
gebrekkig naleven van bureaucratische principes. Ambtenarenbanen
worden gegund aan wie loyaal is aan een politicus, niet aan wie het
meest gekwalificeerd is. Er bestaat geen begrip voor de noodzaak om de
overheid te laten werken volgens vaste procedures, hoewel dat een
voorwaarde is voor een succesvolle economie en een functionerende
democratie.
Sommige Grieken jammeren nu dat ze hun politieke zelfbeschikking
verliezen maar die hadden ze toch al niet. Want zelfs als het
parlement in Athene besluiten neemt buiten het old boys'-netwerk om,
dan zou er nog niemand zijn om die ook uit te voeren.
Anders is de situatie in de Romaanse landen met hun sterke
bureaucratische traditie. Juist het voorbeeld van Italië laat zien hoe
belangrijk het voor het functioneren van het openbaar bestuur is om
over een langere periode de juiste mentaliteit te kweken. Waar al in
de achttiende eeuw het verlichte bestuur van de Habsburgers heerste in
Toscane en Lombardije, later ook in Venetië functioneert de staat tot
op heden redelijk. Dat geldt ook voor het vroegere koninkrijk
Piemonte-Sardinië, dat zich al vroeg richtte op bestuurlijke principes
uit Frankrijk.
Maar in het zuiden van Italië konden of wilden de Habsburgers en
Bourbons de bureaucratisering niet doorvoeren. Daar bleef het bij
feodale vormen van zelforganisatie die vloeiend overgaan in
maffia-achtige structuren, waarvoor de term 'georganiseerde misdaad'
nog te vriendelijk is. Men opereert graag langs de overheid heen om de
orde te handhaven met niet-bureaucratische middelen bij voorkeur door
te dreigen met geweld. Die dreiging moet dan natuurlijk af en toe ook
worden waargemaakt. Overbodig om te zeggen dat zo'n onbureaucratische
cultuur geen investeerders aantrekt.
Met deze kleine mentaliteitsgeschiedenis in het achterhoofd wekt het
verbazing hoe ver de EU-bureaucratie in Brussel is gekomen in haar
inspanningen om normen vast te stellen. â ¶
Vooral als je bedenkt dat een bijzonder slank Brussels apparaat deze
procedures coördineert. Voor de Europese Commissie werken maar 32.000
mensen, minder ambtenaren dan de gemeente München heeft.
Ook eerdere succesvolle imperia slaagden met zo weinig ambtenaren:
volgens moderne schattingen redde het Romeinse Rijk het ook met
dertigduizend ambtenaren voor het hele Middellandse Zeegebied. Het
Britse Rijk regeerde met duizend ambtenaren het hele gebied van het
huidige India, Pakistan en Bangladesh. Hun vermogen om de vrede te
bewaren dankten deze wereldrijken aan hun levensbeschouwelijke
neutraliteit; ze waren bereid verschillende culturen op te nemen. Maar
het is bovenal de anonieme, bureaucratische machinerie die deze
imperia deed werken. Zo'n bestuurlijk apparaat is, meer dan welke
andere instelling ook, in staat om de problemen van een complexe
maatschappij te managen. Weliswaar hebben deze technocratische
mechanismen van crisisbeheersing een erg slechte reputatie bij het
publiek, en weet iedere politicus die roept om minder bureaucratie
zich verzekerd van applaus technocraten gaan door voor koud en
harteloos. Maar het is juist de ongevoeligheid van het staatsapparaat
die het uiteindelijk menslievend maakt.
Alleen doordat de Romeinse ambtenaren zich bij de bouw van wegen en
waterleidingen niets aantrokken van plaatselijke gevoeligheden, kon de
bevolking van het Romeinse Rijk overal van een goede infrastructuur
profiteren. Omdat het Romeinse muntsysteem niet of slechts
gedeeltelijk rekening hield met regionale omstandigheden, kon een
grote economische eenheid ontstaan die bijna alle betrokkenen voordeel
opleverde.
De voorbeelden laten zien dat de bureaucratische cultuur van een land
iets is van lange duur. Waarom functioneert het bestuur in Nederland
beter dan dat in Griekenland? Waarom is Milaan succesvoller dan
Palermo? Of Stuttgart slagvaardiger dan Berlijn? Met statistieken
alleen is dat net zo min te verklaren als met een blik in de
wetboeken. Dat maakt verandering ook zo moeilijk.
De grootste kans op verandering is er in crisissituaties, als
politieke of economische ineenstorting de noodzaak van hervorming
opeens blootlegt. Zo ontstond Pruisen opnieuw na de ineenstorting in
1806 (toen Napoleon de Pruisische legers versloeg, red.) en het
moderne Turkije na de val van het Ottomaanse Rijk.
Een benevolent Empire (goedertieren rijk) naar voorbeeld van Rome,
Engeland of de Europese Unie kan zo'n transformatie bevorderen.
Voorwaarde is dat lokale tradities er al enigszins bij aansluiten. Zo
was een bureaucratie naar westers model in het Duitsland van 1945
gemakkelijker te installeren dan in het Irak van 2003.
Een stabiele democratie en een goed functionerende markteconomie
kunnen niet zonder bureaucratie. Misschien begrijpen de demonstranten
van de Occupy-beweging dit verband instinctief beter dan anderen,
wanneer ze min of meer willekeurig protesteren tegen particuliere
financiële concerns én staatsinstellingen. Met hun anarchistische neus
herkennen ze feilloos het verband dat Weber legt tussen kapitalisme en
bureaucratie. Het zijn broer en zus. Niet omdat de staat zich heeft
uitgeleverd aan het financiële systeem, maar omdat hij het zelf heeft
geschapen.
Protest tegen het grote bureaucratische bouwwerk komt voort uit een
menselijke behoefte die sinds het begin van de bureaucratisering
steeds weer uitbarst. Kortzichtig blijft het. Zonder bureaucratie is
noch politieke, noch economische vrijheid mogelijk. â
Ralph Bollmann is correspondent economie in Berlijn voor de
Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, http://www.ralph-bollmann.de" onclick="window.open(this.href);return false;
Dit is een ingekorte versie uit Merkur. Deutsche Zeitschrift für
europäisches Denken, uitgave 755, april 2012, http://www.online-merkur.de" onclick="window.open(this.href);return false;
Vertaling: Dimphy Smeets, Gerbert van Loenen
